Les institutions europeennes et leur fonctionnement democratique

Le fonctionnement de l'UE repose sur un equilibre delicat entre trois institutions principales, souvent appele le 'triangle institutionnel', qui incarnent differentes sources de legitimite. La Commission europeenne, basee a Bruxelles, est l'institution executive et le 'gardien des traites'. Elle est composee d'un college de 27 commissaires (un par Etat membre), nommes pour un mandat de cinq ans. Son president, actuellement Ursula von der Leyen, est propose par le Conseil europeen (les chefs d'Etat et de gouvernement) et elu par le Parlement europeen. La Commission detient le monopole de l'initiative legislative : elle propose les textes de loi (directives et reglements). Elle represente l'interet general europeen et sa legitimite est technocratique. Le Conseil de l'Union europeenne (ou Conseil des ministres) represente les gouvernements des Etats membres. Il se reunit en dix formations thematiques (affaires etrangeres, economie et finances, agriculture, etc.) composees des ministres competents de chaque pays. Sa presidence tourne tous les six mois entre les Etats membres. Le Conseil partage le pouvoir legislatif avec le Parlement et est le principal decideur en matiere budgetaire avec lui. Il incarne la legitimite intergouvernementale. Enfin, le Parlement europeen (PE), siegeant a Strasbourg et Bruxelles, est la seule institution de l'UE elue directement par les citoyens tous les cinq ans (dernieres elections en 2019). Il compte 705 deputes (eurodeputes) repartis entre groupes politiques transnationaux et non par nationalite. Son president est elu en son sein. Le PE partage la fonction legislative et budgetaire avec le Conseil et exerce un controle politique sur la Commission, qu'il peut censurer. Il incarne la legitimite democratique directe. Cet equilibre a ete consolide par le traite de Lisbonne (2009), qui a etendu considerablement les pouvoirs du Parlement.

Le mecanisme central de la production legislative europeenne est la 'procedure legislative ordinaire' (anciennement 'codecision'), introduite par le traite de Maastricht (1992) et generalisee par le traite de Lisbonne. Elle s'applique aujourd'hui a pres de 90 domaines politiques (marché interieur, environnement, protection des consommateurs, transports, etc.). Cette procedure place le Parlement europeen et le Conseil sur un pied d'egalite, faisant d'eux les deux co-legislateurs de l'Union. Le processus demarre par une proposition de la Commission. Le texte est ensuite examine simultanement par le Parlement (en commission parlementaire puis en seance pleniere) et par le Conseil (par des groupes de travail d'experts nationaux). Le Parlement peut amender le texte a la majorite simple. Si le Conseil approuve tous les amendements du Parlement, l'acte est adopte. Sinon, s'ouvre une premiere lecture. En cas de desaccord persistant apres la deuxieme lecture, un 'comite de conciliation' est convoque, compose d'un nombre egal de representants du Conseil et du Parlement, avec la participation de la Commission. Ce comite doit trouver un compromis sur un texte commun dans un delai de six semaines. Ce texte doit ensuite etre approuve par le Parlement (a la majorite simple) et le Conseil (a la majorite qualifiee). Si aucun accord n'est trouve, le texte est rejete. Ce processus, bien que complexe, garantit qu'aucune loi europeenne ne peut etre adoptee sans l'accord des representants elus des citoyens (le PE) ET des representants des gouvernements nationaux (le Conseil). Un exemple concret est l'adoption du Reglement General sur la Protection des Donnees (RGPD) en 2016, fruit de longues negociations entre le PE, soucieux des libertes individuelles, et le Conseil, attentif aux interets economiques.

Au-dela du triangle legislatif, deux elements essentiels completent l'architecture democratique de l'UE : le pouvoir judiciaire et les mecanismes de participation citoyenne. La Cour de justice de l'Union europeenne (CJUE), basee a Luxembourg, assure le respect du droit europeen. Elle est composee d'un juge par Etat membre. Son role est fondamental pour la democratie car elle garantit que les institutions et les Etats membres respectent les traites et les droits fondamentaux. Les citoyens et les entreprises peuvent la saisir, via les juridictions nationales, pour contester des actes europeens ou nationaux contraires au droit de l'UE. Par ses arrets, elle a consolide des principes democratiques essentiels comme la primauté du droit europeen (arret Costa c/ ENEL, 1964) ou la protection des droits fondamentaux. Parallelement, l'UE a developpe des instruments de democratie participative pour pallier le caractere indirect de la representation. Le plus important est l'Initiative citoyenne europeenne (ICE), introduite par le traite de Lisbonne. Elle permet a un million de citoyens issus d'au moins un quart des Etats membres (soit actuellement 7 pays) d'inviter la Commission a presenter une proposition legislative sur un sujet donne. Si le seuil est atteint, la Commission n'est pas obligee de legiferer, mais elle doit examiner serieusement la demande et motiver sa decision. Des ICE ont porte sur l'interdiction du glyphosate ou le droit a l'eau. D'autres outils existent, comme les consultations publiques en ligne lancees par la Commission sur ses propositions, ou le role du Comite economique et social europeen et du Comite des regions, qui representent la societe civile organisee et les collectivites locales. Ces mecanismes tentent de creer un espace public europeen et de rapprocher l'UE de ses citoyens.